公共管理中的他者

一、公共管理：自我与他者

正如法默尔所说，“在现代主义西方哲学中，‘他者’基本上是一个认识论问题，包括诸如‘他人的心灵的问题’或‘主体间性的问题’。”他者只有在与自我的相互关系中才能得到理解。这也就是说，他者是在主客体关系中派生出来的一个问题，“无论是在认识论还是实践论的意义上，都有一个主客体的关系问题。也正是在认识以及实践的路径中存在着主客体关系的问题，才有了‘以自我为中心’还是‘以他人为中心’的问题。”自我与他者相互依存。这也就是说，没有了自我也就无所谓他者，反之亦然。他者以对自我的承认为前提，自我与他者相对而生。这样看来，无论如何，当我们承认公共管理中的他者时，也就意味着首先要承认公共管理的自我存在。

但问题在于，传统的行政理论不承认公共管理的自我存在。当韦伯说文官的荣誉在于“对上司的命令，就像完全符合他本人的信念那样，能够忠实地加以执行。即使这命令在他看来有误，而在他履行了文官的申辩权后上司依然坚持命令时，他仍应忠实执行”时，他实际上表达了这样的看法，那就是行政官员是没有自我的。无独有偶，黑格尔也有着类似的认识。在黑格尔看来，行政官员以恪尽职守为职责，因为国家为了使其能够安心于工作，给予他体面的生活及地位，这样，行政官员在处理公共事务中就不能受主观性的影响。在黑格尔、韦伯思想体系中，是不允许官员有所谓的自我存在的，行政官员仅仅是作为执行命令的工具而存在的，他是一个行动主体，是无头脑的。从这个意义上来说，官僚制的等级体系，严格的纪律以及对组织的忠诚要求，严格限制体系内部成员的自主意识与自我意识，不允许也不需要行政管理者具有自我意识，他只有在唯唯诺诺、亦步亦趋中才能找到自己的空间。

在明确的边界意识方面，官僚制体系发挥得淋漓尽致，这使得作为具有自我意识的管理者处于一种矛盾状态。当每个人从自己的尺度出发去思考时，其实质就意味着以自我为中心，构建起来的世界必然把他人置于边缘位置。充分发展的官僚制体系在政府与社会之间有着比较清晰的边界，政府本身就是一个庞大的组织，也是一个具有强大动员能力的组织。因为政府在社会公共事务管理中的重要性，这种重要性在充满风险的后工业社会越来越明显，政府手中本身掌握着巨大的资源，因而政府自然而然在整个社会组织中处于强势地位，而其他社会组织包括个人只能处于弱势地位。这样，政府与社会、社会组织及个人事实上处于不平等地位，在处理社会事务的过程中，政府自然而然成为社会的中心，而其他社会组织总是有意无意地依赖于政府，依赖于政府所提供的资源。这就在实际上又强化政府的中心地位。这也正是张康之教授所批评的，“当政府是唯一的认识主体和实践主体的时候，自然而然地就会走向以政府自我为中心的方向，从而出现政府本位主义。”

但无论是从自由选择还是边界意识来看，尤其是在后工业社会条件下，他在性都是公共管理处理公共事务不可缺少的视角。如果我们承认后工业社会治理主体的多元化，也就必须承认政府及其行政人员作为社会治理主体之一，而且是主要的主体，也就意味着我们必须承认政府及其行政人员的自由选择及边界意识，这也就逻辑地要求我们承认公共管理具有自我意识。而多元社会治理实践则日益催生着公共管理的主体性及自我意识，也就是说，随着多元治理的日益深入，公共管理主体的自我意识会不断增强。

问题在于，公共管理的自我具有特殊性。如果说通常意义上的自我最终都是指向主体自身的话，那么对公共管理来说，这种指涉恰恰是有害的。对公共管理来说，其自我不在于自身，而在于他者。也就是说，公共管理者的自我体现在他者身上。如果说自我的确证来自于他人，我从他人身上认识我自己，这还仅仅是在一般意义上来说自我及自我意识的，对公共管理来说，其自我就在于为他而无我。当然，这其间可能会出现境界的高下，程度的不同。但对于公共管理者来说，如果承认他们有自我，这种自我一定不在自己，而在于他所服务的他者，只有在服务他者的过程中，其自我价值才能得到充分体现。这样，一方面，我们需要承认公共管理自我的特殊性，即他是通过为他而达到自我；另一方面，当公共管理从他者的立场来行动时，又必须以自由意志为前提，这即是说，无论公共管理者是谁，也无论公共管理者的境界如何，当他作为行动者行动时，总是以具体的行动者的身份出现的，也就需要主体的自主判断及行动。因而，他者就成为公共管理中的重要因素。

二、他者：规制与对象

在管理过程中，公共管理始终面对下属、上级、管理对象、社会等，因而一个核心问题就是，作为行动者的公共管理在面对他者时，如何行动？在法默尔看来，后工业社会的公共管理所面对的他者具有如下特征，“向他者的开放、对差异性的偏爱、对元叙事的反对和对已建立的秩序的颠覆。”根据法默尔的理解，后工业社会行政管理者所面对的开放性“不只是意味着公共行政的实践应以反权威这样的方式来建构和执行；也不只是意味着要引入以服务为导向的态度。开放性据称还意味着行政管理应尽力向共同体开放其所有的决策。”“开放性还意味着需要真正的无政府主义。”“开放性还应是以地方共同体的行动为主的微观政治的发展。”差异性则要求公共管理宽容他者，承认他者所具有差异性，并以此为前提来推动平等的实现。而反元叙事则是法默尔所说的反行政，它意味着“允许行政人员成为元叙事和不切实际的基础的解构者。”而颠覆已有秩序更是后工业社会的特征之一，对公共管理来说，颠覆就是解构。

当我们在开放的场景下来思考公共管理中的他者时，也就需要对他者作进一步的厘清。罗尔斯说：“社会的制度形式影响着社会的成员，并在很大程度上决定着他们想要成为的那种个人，以及他们所是的那种个人。社会结构还以不同的方式限制着人们的抱负和希望，因为他们有理由部分按照他们在该社会结构内部的立场来看待他们自己，并有理由解释他们可以实际期待的手段和机会。所以，一种经济制度不仅仅是一种满足人们现存欲望和抱负的制度图式，而且也是一种塑造人们未来欲望和抱负的方式。更一般地说，基本结构塑造着社会制度持续生产和再生产某种个人及其善观念共享各种文化的方式。”泰勒也曾说过，“我的认同是由提供框架或视界的承诺和身份规定的，在这种框架和视界内我能够尝试在不同的情况下决定什么是好的或有价值的，或者什么应当做，或者我应赞同或反对什么。”泰勒进一步指出，现代社会中出现的普遍性的认同危机，其根源就在于社会生活本身无法为人们提供这样的生活指向。显然，罗尔斯、泰勒想告诉我们的是，即使作为行动者，其行为也并非随心所欲，人之行为是在既定的制度框架之下的选择。个体如此，组织也是如此。这就是说，作为集体行动的公共管理的行为选择是在既定制度背景下的选择，其行为是给定的，不可能是随心所欲的，是在既定背景性框架下的行动。因而对公共管理来说，当他进行管理时，他首先要面对的是社会对公共管理已有的规制，这包括法律、制度、传统、习惯、风俗等等，甚至在某种程度上，公共管理本身的规律也成为公共管理不得不面对的他者，这时，公共管理是作为被规制者而存在的，这是他行动的既定背景。

当公共管理在既定的场景下展开行动时，除了要考虑这种规制外，他还必须面对其所要管理或服务的对象，尽管多元治理使治理对象模糊化、边缘化了，这也就是说，当他开始进行治理时所面对的问题是治理什么，这时的他者就是这些客体意义上的事物。他所要服务或管理的对象，乃至于其他公共管理主体都成为他必须思考的他在性。这里，我们需要注意的是，在治理什么的问题上，治理者与被治理者虽然只具有相对意义，但并不意味着没有治理对象了，而是说治理对象不再是固定不变的了，一切因时、因事、因势而变，原来的治理者可能在另外一个场景下成为治理对象，原来的被治理者在下一个场景中成为治理者，反之亦然。但这并不能否定人们形成的基本共识，即在什么是治理对象上，哪些能够成为可能的被治理者，比如，我们原来视而不见的空气，当它影响到众多人的生活时，也就成为治理的对象了。这就需要对已经或可能成为的他者之特性予以关注，了解其内在的规律性及具体场景下的特征，从而能够采取切实的行动。

公共管理所面对的他者既是有形的又是无形的。我们经常看到的他者都是以物化的形式存在，像行政机构、其他公共管理主体、乃至公共管理对象，他们更多的是有形的存在，公共管理活动也往往会直接或间接影响到他们。正如法默尔所说，“他在性关涉的是‘道德的他者’，而且显然，每个行政活动都直接或间接地会影响他人，例如影响到委托人、下属、上司甚至旁观者。”这种物化的存在形式，往往更能有效地对公共管理产生持续的压力，从而促使他们更好地为公众服务。公共管理的他者有时又是无形的。公共管理所面对的背景，包括制度、法律、传统、习俗、伦理道德等，甚至包括公共管理本身的内在规律性等以精神性的形式存在的，这种形式的他者在某种情况下可能会为人们所忽视，因为它不直观，也不能言说，它更像是一个旁观者，在无声地注视着世界，而这种无形的他者更需要引起公共管理的重视。

三、他者：在场与不在场

公共管理始终是在为他人决断，这意味着公共管理者的行动并不是为自己，其出发点与目的不是自我，而是他人。从理论上来说，我们要求公共管理具有自我与他者之间的一体感，即完全把自我与他人融为一体，当我们这样来要求公共管理时，也就意味着他是一个完全理性的旁观者，他体验别人的欲望，就像这些欲望是他自己的一样。他在进行公共管理时，要对自身以外的他者进行分析，对他者的情况进行恰如其分的判断，这时需要的恰恰是完全无我，就像是对自己的行动进行决断一样。

尽管我们要求作为旁观者的公共管理对他者具有一体性的情感，但问题在于，一方面，公共管理始终是由具体的个体来承担，由于个体的先天禀赋与后天环境的限制，这种一致性始终是有差异性的；另一方面，旁观者与当事者毕竟处境不同，尽管他作出种种努力，试图从当事者的立场来观察和思考问题，但“他从来不会为了落在别人头上的痛苦而让自己去面对相同的情况和情绪”，他们会不断地提醒自己，“自己是安全的，并没有真正陷入受难者的处境中”，“使自己产生同情感的处境只是一种想象，它没有发生在自己身上，这不仅会降低同情感的程度，而且在一定程度上改变同情感的性质”。恰恰是这种处境的不同，使得作为旁观者的公共管理与周围的他者产生思维的差异性。无论我们如何强调公共管理与他者保持一致性，达到无我的境界，也无论旁观者如何努力地去做到这一点，但这只能是一种理想的状态。

对公共管理来说，旁观者的角色要求并不意味着他完全可以置身事外，“旁观者的同情使他能够在一定程度上用当事人的眼光去体会对方的处境，同样，当事人的同情也使他在一定程度上用旁观者的眼光来审视自己的处境。特别是当受难者和旁观者在一起，向旁观者表达自身的感受时，更需要这样”。这就是说，在管理公共事务的过程中，如果公共管理者和当事者同时在场的情况下，由于共同在场而带来的感同身受，因而对问题的理解、对情景的把握就会深刻地多，他也更能理解他者的处境，从而使决断与行动更切合实际。

如果说旁观者与当事者都在场的情况下，公共管理者还能准确地把握他者的处境，进而采取切实有效的行动。后工业社会的高度复杂性与不确定性，许多公共事件发生时公共管理无法在场，在不在场的情况下要求公共管理采取行动，就会产生内在紧张。一方面，我们希望公共管理能在场，因为只有公共管理及公共管理者在场的情况下，他才能了解当事者的真实处境。虽然在很多情况下，公共管理很难事必躬亲，事事、时时都到场，但我们希望公共管理尽可能地做到这一点；另一方面，大多数情况下，面对社会公共事务，公共管理又无法做到在场，因而当公共事件发生时，公共管理往往是缺位的，并在某种程度上具有滞后性。正是公共管理所面临的这种两难处境，促使我们思考，在开放的社会场景下，如何使公共管理从不在场变为在场，从参与者变成行动者，从而缩短或消除这种滞后性。

要获得对他者处境的本真性把握，当公共管理者的视野中出现他者时，也就内在地承认他者的差异性。这样，泰勒在认同的基础上提出了差异政治。“差异政治认为应当承认每一个人都有他或她的独特的认同”，它“要求我们给以承认的是这个个人或群体独特的认同，是他们与所有其他人相区别的独特性。”承认他者，就意味着承认每个人的独特性，这种独特性在泰勒看来，只不过是“对某种普遍存在的情况——人人皆有其认同——给以适当的承认。”这种差异性是通过人之言与行表现出来。这意味着对差异性的认识有赖于他者的在场，自我是在与他者的共在中获得对差异性认识的。在阿伦特看来，自我与他者作为行动者，是在一个连续的过程中获得对自我与他者各自的本真性理解的。因为每一个个体都是一个行动者，每一个行动者的行动都取决于在场的他者，取决于他者的行动。这样，“每个行动都造成反动，每个反动都造成连锁反应，从而每个过程都是新过程的起因。因为行动总是对那些自身有能力行动的人起作用，所以它造成的反动力就不仅是一个反应，而且是一个自行爆发并影响其他人的新行动。”“在最有限的环境里的最微小行动，也蕴涵着潜在的无限性，因为有时候，一个行动，甚至一句话，都足以改变局面。”世界本身的开放性，使行动者的行动具有不可逆性与不可预期性，它是自我与周围的他者持续互动的过程。

如何使公共管理走出单纯的旁观者视野，从旁观者变成当事者，从不在场变成在场者，从当事者变成行动者？网络的普及为这种转变提供了坚实的技术基础。网络的发展使人们可以方便地获得自己所需要的信息，也可以就自己感兴趣的公共议题表达自己的意见。网络虽然是个虚拟空间，但从历史来看，它第一次使得人类的自由表达成为现实。网络是个自由的空间。从理论上讲，至少每个具有基本信息操作能力的人都可以通过网络这个平台表达自己对某个议题的关切。网络虽然是个虚拟空间，但网络为人们搭建起一个人们参与公共事务的空间。这也就是说，随着计算机及通信技术的发达，地域不再成为人们参与的障碍。网络的普及意味着时空局限对信息传递不再是个限制，不再是个距离。一切都是即时性的，即使我们身处天涯海角，但借助于网络，一切人都是在场的，一切人都是事件的参与者与行动者。在这里，不再有因为时间与空间的阻隔而带来的不在场，一切人，只要他愿意，通过网络这个途径，他们都是在场者。

普遍的在场感更取决于网络技术所引发的社会关系的根本变化以及在此基础上的制度重构。当我们面临着主要由人所组成的服务关系时，也就意味着一种主体间关系的生成，这也就是说，人与人之间，管理者与被管理者之间不能再按照对象化的思维去理解，而是互相承认、互为主体性。海德格尔说过，“世界不仅把上手事物作为世内照面的存在者开放了，而且把此在和他人也都在他们的共同此在中开放了。”“此在作为共在在本质上是为他人之故而‘存在’。”在共生共在中来理解自我与他者的关系时，也就意味着我们要超越主-客对立的对象化思维去思考自我与周围世界的关系。对政府及行政管理者来说，当他以主体性的思维去思考自身与他者的关系时，当他意识到自我的确认是在他者身上得到体现时，他就成为一个完全为他的人。这样的社会秩序就不再以自我为中心来建构，而是在与他者的持续互动中形成的网络式结构。这也就是说，网络式社会结构所造就的社会成员的共生共在意识的觉醒，是形成一种“我们感”。“自由而平等的参与者要想进入一种包容性的自由话语当中，就必须满足一定的交往前提，在这些交往前提下，每一个人都必须接受所有其他人的视角和自我观以及世界观；对视角的这种限制，最终导致的实际上是一种理想的‘我们的视角’”。“我们的视角”要求从共在中来理解自我与他者，世界是我与他者一起构成的，也是我与他者一起拥有的。

当这样来理解后工业社会中的公共管理时，我们看到，它不再是中心-边缘结构了，而是一个多中心的社会结构，除了政府之外，还有越来越多的行动者以积极的态度介入到公共生活中，因为这种公共生活已经是他们日常生活中的一部分。对政府及行政管理者来说，“政治系统既不是社会的顶点、也不是社会的中心、甚至也不是社会的结构性核心，而仅仅是诸系统中的一个系统。”在这样一个共同体内，政府“与其说是一个国家机关，不如说是一个委员会，是一个自我管理的政治共同体的组成部分，而不是一个单独的国家权力机构的顶端。”“行政部门应该始终同一种民主的意见形成和意志形成过程保持联系，而这种过程不仅仅要对政治权力之行使进行事后监督，而且也要为它提供纲领。”这样，“公共领域的交往结构则构成一个分布广泛的传感器网络，这些传感器对全社会的问题状况做出反应，并激发出有影响的舆论。”

在这样的网络结构中，普遍的在场使公共管理关系成为相互承认的关系。政府及行政管理者从周围的他者那里得到承认，而政府的他者也从政府那里获得他在性，即承认这些他者自身的差异性。因为管理行政是无视这种差异性的，它把所要服务的对象看做是千篇一律、没有任何差别的，因而所提供的也就只能是同质性的服务，而且由于服务的垄断性，也就注定了政府在提供这些服务时必然是居高临下式的，他根本不可能考虑服务对象的差异化要求。而后工业社会的服务行政恰恰要求政府承认这些他者的差异性，只有承认差异，才能弥补差异、缩小差异，并进而超越差异。但对于公共领域中的行动者来说，由于这种差异性，这就注定了不同行动者不同的行动能力。正如阿伦特所说，行动者行动能力的限制来自于公共领域中的他者，没有这样一个作为旁观者的他者的在场，作为行动者的政府行政管理者始终是无所畏惧的。只有在政府与公民、政府与社会、政府与社会组织、行政管理与周围的他者的共在中，这种他者的视野才能得到切实的保证。

只有当我们构建起网络式的社会结构，使公共管理的主体性得到充分展现，也只有在这样的网络式社会结构中，才能造就社会成员普遍的在场以及在场感。借助这种普遍的在场，公共管理才能与周围的他者保持良性的持续互动，他者才能对公共管理体现出一种目标、标准，他者才能对公共管理发挥有效的监督，公共管理才能时时刻刻感受到他者的在场，从而与他者保持良好合作，实现对社会事务的有效治理。